篇一：乡村基层治理结构
乡村振兴背景下农村治理主体结构研究
随着中国现代化建设的推进，乡村振兴战略对于农村治理主体的结构提出了新的要求。在过去的几十年中，中国农村治理主体结构主要是以乡政府为核心，村民委员会、村民代表大会以及其他相关的村级组织为支撑。然而，在乡村振兴背景下，面临的挑战和任务变得更为复杂，农村治理主体结构的优化和调整势在必行。
首先，乡村振兴要求深化农村治理体制改革，实现农村治理主体结构的多元化和规范化。传统的农村治理主体结构中，乡政府在许多方面承担着过多的职责，导致其管理效率低下。因此，应该加强乡政府与村级组织（如村委会、村民代表大会等）的联系，让村级组织在农村治理中发挥更大的作用。同时，应该推进乡村治理领域的社会组织发展，通过引入第三方参与，提高农村治理的针对性和专业性。
其次，乡村振兴要求优化农村治理主体结构中的权力机构，提升农村治理的透明度和公正性。过去，农村治理中存在着一些权力过于集中和不透明的问题，容易滋生腐败和不公平。因此，应该建立健全农村治理主体中权力运行的制约机制，加强监督与问责，确保权力的合法合规运行。同时，要发挥群众的监督作用，落实农民自治的原则，使农村治理更加民主和科学。
再次，乡村振兴要求提升农村治理主体结构的服务能力，推动农村治理与经济社会发展的协调一致。传统的农村治理主体结构中，服务意识薄弱、能力有限的问题仍然存在。因此，应该把提升农村治理服务能力作为重要任务，加强农村治理主体的培训和能力建设。同时，要注重整合资源，加强与农村社
会组织、企业和专业服务机构的合作，共同提供更加专业和高效的服务。
最后，乡村振兴要求加强农村治理主体结构中的协调机制，实现全社会的参与与共治。传统的农村治理主体结构中，不同利益主体之间的沟通和合作存在着一定的困难。因此，应该促进不同学科、部门和行业之间的交流与合作，建立起多元共治的农村治理模式。同时，要重视和发挥农民在农村治理中的主体作用，充分发挥他们的智慧和力量，实现乡村振兴的共同目标。
尽管乡村振兴背景下农村治理主体结构的调整和优化面临着一些挑战，但是只有通过科学规划和改革创新，才能推动农村治理主体结构的有效转变。农村治理主体结构的优化，不仅需要政府的有力推动和引导，更需要全社会的参与和支持。只有以全社会的共同努力，才能够实现乡村振兴战略的目标，建设美丽宜居的新农村。
综上所述，乡村振兴战略要求优化和调整农村治理主体结构，以提升服务能力和实现全社会的参与与共治。在实施乡村振兴的过程中，应注重科学规划和改革创新，加强农村治理主体的培训和能力建设，促进不同利益主体之间的沟通和合作，以及充分发挥农民在农村治理中的主体作用。此外，农村治理主体结构的优化需要政府的有力推动和引导，同时也需要全社会的参与和支持。只有通过全社会的共同努力，才能实现乡村振兴战略的目标，建设美丽宜居的新农村。
篇二：乡村基层治理结构
中国乡村治理结构与类型
一、本文概述
《中国乡村治理结构与类型》一文旨在深入剖析中国乡村治理的多元结构与类型，揭示其历史演变、现实挑战与发展趋势。文章首先概述了乡村治理的基本概念与框架，包括治理主体、治理机制、治理效能等方面。随后，文章回顾了中国乡村治理的历史变迁，从传统的乡绅自治到现代的政府主导，再到当前的多元共治模式，展现了乡村治理结构的演进轨迹。在此基础上，文章重点分析了当前中国乡村治理的几种主要类型，包括村级自治、乡镇政府主导、社会组织参与等，并对各类型的优势与挑战进行了深入探讨。文章还关注了乡村治理面临的现实问题，如基层政权建设、乡村经济发展、生态环境保护等，并提出了相应的政策建议与发展方向。通过本文的论述，读者可以全面了解中国乡村治理的结构与类型，把握其发展趋势与未来方向，为推动乡村治理现代化提供有益的参考与启示。
二、中国乡村治理的历史演变
中国乡村治理的历史演变，是一个与国家政治、经济、社会变革紧密相连的复杂过程。自古以来，乡村治理就承载着维护社会稳定、促进
农业发展和保障民生福祉的重要使命。随着时代的变迁，乡村治理结构和类型也发生了深刻的变化。
在封建社会时期，乡村治理主要依赖于宗法制度和乡绅阶层的自治。宗法制度以血缘关系为基础，形成了严格的家族组织和族规族法，对乡村社会进行规范和约束。乡绅阶层则是由地方上有文化、有声望的人士组成，他们既是乡村治理的参与者，也是乡村文化的传承者。这种治理方式在一定程度上维护了乡村社会的稳定，但也存在着权力集中、决策不透明等问题。
近代以来，随着西方思想的传入和现代化进程的推进，乡村治理开始逐渐转型。民国政府时期，开始尝试在乡村推行自治制度，通过选举产生乡村自治组织，加强乡村社会的自我管理。然而，由于当时社会动荡、政治腐败等原因，乡村自治并未得到有效实施。
新中国成立后，我国开始了对乡村治理的全面改革。土地改革和农业合作化运动的开展，打破了封建土地所有制，确立了农民的土地所有权和经营权，为乡村治理奠定了新的基础。随后，人民公社制度的建立，实现了乡村社会的集体化管理和高度组织化。虽然人民公社制度在一定程度上促进了农业生产和乡村建设，但也存在着权力集中、农民利益受损等问题。
改革开放以来，我国乡村治理进入了新的历史阶段。家庭联产承包责任制的推行，使农民重新获得了土地经营权，激发了农村经济的活力。同时，随着村民自治制度的逐步完善，乡村治理开始向着民主化、法制化的方向发展。村民自治制度通过选举产生村委会，让农民参与到乡村治理中来，提高了乡村治理的透明度和民主程度。
进入新时代，我国乡村治理面临着新的挑战和机遇。随着城市化进程的加速和乡村振兴战略的提出，乡村治理需要更加注重创新和发展。一方面，要继续完善村民自治制度，提高农民的参与度和满意度；另一方面，要加强乡村治理体系和治理能力现代化建设，推动乡村治理与经济社会发展相协调。还要注重发挥乡村社会组织和农民的主体作用，形成政府、社会、农民共同参与的乡村治理格局。
中国乡村治理的历史演变是一个不断适应时代变迁、推动社会进步的过程。从封建社会的宗法制度和乡绅自治，到近代的自治制度探索，再到改革开放后的村民自治和现代化建设，乡村治理结构和类型在不断调整和完善。未来，随着乡村振兴战略的深入实施和乡村治理体系的不断创新，中国乡村治理将迎来更加广阔的发展空间和更加美好的发展前景。
三、中国乡村治理结构的现状分析
中国乡村治理结构历经了漫长的历史演变和不断的制度创新，逐渐形成了具有中国特色的乡村治理体系。然而，随着社会经济的发展和城乡一体化进程的推进，现行的乡村治理结构也面临着诸多挑战和问题。
乡村治理的主体多元化趋势明显，包括乡镇政府、村委会、农民合作组织、企业等。这些主体在乡村治理中发挥着不同的作用，但也存在着协调难度大的问题。例如，乡镇政府与村委会之间的关系，既需要保持行政指导的连续性，又要尊重村民自治的原则，如何在两者之间找到平衡点，是当前乡村治理面临的一大难题。
乡村治理的制度体系尚不完善。虽然我国已经建立了一套包括村民自治、村民会议、村民代表会议等在内的乡村治理制度，但在实际操作中，这些制度的执行力和效果还有待提高。一些地方存在着制度执行不力、形式主义等问题，导致乡村治理的效果不尽如人意。
乡村治理中还存在着资源分配不均、公共服务不足等问题。随着城乡差距的逐渐缩小，乡村对于公共服务的需求日益增强，但乡村地区的公共服务水平与城市相比仍然存在较大差距。如何优化资源配置、提高公共服务水平，是当前乡村治理需要解决的重要问题。
中国乡村治理结构的现状分析显示，虽然乡村治理体系已经取得了一定的成就，但仍然面临着诸多挑战和问题。为了推动乡村治理体系和
治理能力现代化，需要进一步加强制度创新、完善制度体系、优化资源配置等方面的工作，以实现乡村的全面振兴和发展。
四、中国乡村治理类型的划分
中国乡村治理的类型划分，是一个复杂而多元的问题，它涉及到历史、地理、文化、经济、社会结构等多个维度。为了深入理解这个问题，我们需要将乡村治理的类型放置在具体的时空背景中进行考察。
从历史角度看，中国乡村治理的类型可以大致划分为传统型、现代型和过渡型。传统型乡村治理主要体现在封建社会时期，乡村社会的权力结构以宗族、地主等封建势力为主导，治理方式多以自给自足的小农经济为基础，具有封闭性和稳定性。现代型乡村治理则是在改革开放以来，随着乡村经济的发展和农民自主性的提升，逐渐形成的以村民自治为核心的治理体系，具有开放性和民主性。过渡型乡村治理则存在于传统与现代之间，是乡村社会在转型期的一种特殊形态。
从地理和文化角度看，中国乡村治理的类型也呈现出多样性。例如，东部沿海地区的乡村，由于经济发达、人口密集，其治理类型往往更倾向于现代化和城市化；而西部和中部地区的乡村，由于地理环境、经济条件和社会结构等因素的限制，其治理类型可能更偏向于传统和
保守。不同民族地区的乡村治理类型也各具特色，如藏族、维吾尔族等少数民族地区的乡村治理，就深受其民族文化的影响。
再次，从经济和社会结构角度看，乡村治理的类型也受到农业生产和农民生活方式的深刻影响。例如，以农业为主导产业的乡村，其治理类型可能更侧重于农业生产和农村环境的保护；而以工业和服务业为主导产业的乡村，其治理类型则可能更关注于经济发展和社会稳定。农民的组织化程度、收入水平、教育程度等因素也会对乡村治理的类型产生重要影响。
中国乡村治理的类型划分是一个复杂而多元的问题，需要从多个维度进行综合考察。在未来的研究中，我们需要进一步深入分析不同类型乡村治理的特点、优势和挑战，并提出相应的政策建议和发展路径，以促进中国乡村社会的全面发展和进步。
五、中国乡村治理结构的优化与创新
随着社会的不断发展和进步，中国乡村治理结构也面临着一系列的挑战和机遇。优化与创新乡村治理结构，不仅关系到乡村社会的稳定与发展，也直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的全局。
优化乡村治理结构，首先要强化基层党组织的领导作用。基层党组织
是乡村治理的坚强战斗堡垒，要加强党的组织建设，提升党组织的凝聚力和战斗力，确保党的路线方针政策在乡村得到全面贯彻执行。同时，要建立健全村级组织体系，完善村民自治机制，激发村民参与乡村治理的积极性和主动性。
创新乡村治理方式，需要积极探索乡村治理的现代化路径。要充分利用现代科技手段，如大数据、云计算、人工智能等，提高乡村治理的智能化、精细化水平。通过建设智慧乡村，实现乡村治理信息的互联互通，提升乡村治理的效率和效果。
还要加强乡村法治建设，提升乡村治理的法治化水平。要深入开展法治宣传教育，增强村民的法治意识和法治观念。要完善乡村法律服务体系，为村民提供便捷、高效的法律服务，保障村民的合法权益。
要推动乡村治理与社会治理的深度融合。乡村治理是社会治理的重要组成部分，要推动乡村治理与社会治理在理念、机制、手段等方面的深度融合，形成城乡一体化治理的新格局。通过优化和创新乡村治理结构，不断提升乡村治理的现代化水平，为实现乡村全面振兴和农业农村现代化提供坚强保障。
六、结论
经过对中国乡村治理结构与类型的深入研究和探讨，我们不难发现，中国乡村治理呈现出多元化、复杂性和动态性的特点。这种特点既体现了中国乡村社会的独特性和丰富性，也反映了乡村治理面临的诸多挑战和机遇。
从治理结构来看，中国乡村治理的主体包括乡村基层党组织、村民自治组织、农村经济组织以及各类社会组织等。这些主体在乡村治理中发挥着重要的作用，形成了乡村治理的多元化格局。同时，随着乡村社会的发展和变革，乡村治理结构的调整和变革也在不断进行，以适应新的社会环境和治理需求。
从治理类型来看，中国乡村治理的类型多样，包括传统型、现代型、过渡型等。这些类型反映了乡村社会的不同发展阶段和治理模式的多样性。我们也看到，不同类型的乡村治理在实践中各有优劣，需要根据实际情况进行选择和调整。
中国乡村治理结构与类型的研究对于深化我们对乡村社会的理解，推动乡村治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。未来，我们需要继续关注乡村治理的变革和发展，探索更加适应乡村社会实际的治理模式，为乡村振兴和乡村治理现代化提供有力的支撑和保障。
篇三：乡村基层治理结构
完善基层治理体系提高乡村治理能力的调研报告范文
基层治理是国家治理的重要组成部分，直接关系到人民群众的日常生活和社会稳定。当前，我国正处于城乡发展不平衡、城乡差距不断拉大的时期，农村面临的问题也越来越多。如何完善基层治理体系，提高乡村治理能力，是当前亟待解决的问题之一。本次调研旨在了解当前我国基层治理的现状，以及基层治理中存在的问题，为提高乡村治理能力提供有益参考。
一、基层治理现状分析
1.基层治理组织结构
目前，我国基层治理组织结构主要包括村（居）民委员会、村（居）务监督委员会以及各级政府派出的乡镇（街道）工作组和村（居）干部。其中，村（居）民委员会作为基层群众自治组织，由村（居）民代表自行选举产生，负责履行一定的管理和服务职能；村（居）务监督委员会则是监督和评议村（居）委会工作的重要组织；乡镇（街道）工作组和村（居）干部则是负责下级政府的日常工作。
2.基层治理运行机制
我国基层治理运行机制主要由“三资”“三会”“一级三责”等组成。其中，“三资”包括财政、人力、物力三方面，保障了基层治理的资金和物资来源；“三会”包括村民委员会、村民代表大会和村务监督委员会，是基层群众自治的组织形式；“一级三责”指的是各级政府、乡镇政府和村（居）委会之间的职责分工与协
作机制。
3.基层治理现状
当前我国基层治理存在的问题主要包括：
（1）乡村干部素质不高、工作能力弱等问题。由于乡村干部聘用方式较为单一，导致干部队伍结构单一，整体素质下降，工作能力较弱，难以胜任日益繁重的工作任务。
（2）村（居）民自治多数处于形式化状态。目前，在村（居）民自治中，常常存在一些村（居）民代表会存在党派之分，互相攀比、互相排斥的现象，导致村（居）民自治常常处于形式化状态，难以真正实现群众自治。
（3）社会治理体系不健全。在城市治理中，社区（居委会）扮演着重要角色。但在乡村中，由于缺乏有效的社区机构，乡村的社会治理体系不健全，难以有效解决一些突发事件和纠纷。
二、提高基层治理能力的对策
1.加强乡村干部培训
应加大对乡村干部培训力度，提高干部的政治素质、业务素质和管理能力。同时，还应设置更多的岗位职务和晋升空间，激励乡村干部工作积极性和创造性。
2.推进村（居）民自治实践
推进村（居）民自治实践，加强群众教育，提高脱贫攻坚、环境卫生、消防安全、妇女儿童发展等领域的自治水平，营造良好的自治氛围。同时，也需要建立有效的自治评估制度，对自治工作进行定期评估和项目清单公开。
3.建立完善的社区治理体系
加强基层组织建设，建立完善的社区治理体系，实现城乡一体化二次分配，解决城乡差距问题。在乡村中设置社区服务站和义务消防队等志愿服务组织，提高基层服务能力。
4.鼓励市场化运作和社会化参与
推动农村产业结构转型，鼓励市场化运作，建立农民合作社、农业龙头企业等集体经济组织，提高农民收入。同时，也需要借助社会力量，加强公益组织、社会团体等社会力量参与乡村治理。
三、结语
完善基层治理体系，提高乡村治理能力是实现社会稳定、促进城乡一体化的重要举措。在实践中，需要加强村（居）民自治、优化组织结构、推进社会化参与等方面的工作。只有通过各方共同努力，实现乡村治理能力的提升，才能实现经济社会的长期稳定发展。
篇四：乡村基层治理结构
健全基层治理体系，提升乡镇治理水平。
随着人口增长和城市化的进程，农村地区的治理变得越来越复杂。然而，在这个过程中，我们也看到了一种新的治理模式，即乡镇治理。通过加强基层乡镇的治理能力和服务能力，村庄的发展将得到更好的保障。因此，在2023年，我国将继续推进基层治理体系的完善，提升乡镇治理水平，实现乡村振兴战略的有效实施。
一、建立健全的基层治理体系
2023年，基层治理体系的建设已经进入了一个全新的阶段。为了实现基层治理体系的有效运转，我们需要制定更加精细的组织结构和管理体制。这将包括：
1.
健全基层组织架构。在基层治理结构中，应设立乡镇级、行政村级、自然村级三级机构，实现村民自治、乡镇协调、政府领导的三位一体治理模式。
2.
设立专业化管理机构。应该建立专门的乡镇管理机构，并配备专业人员，以提高行政管理效率。
3.
完善农村社会服务组织。对于村民的教育、医疗、养老等问题，应该建立精细化服务机制。
二、提升乡镇治理水平
在基层治理体系的建设中，乡镇的治理水平非常重要。在2023年，我们将采取下列措施，以提高乡镇治理水平：
1.
提高乡镇政府领导能力。政府应该在基层宣传拥有新时代意识、拥有创新思维的政策和运营理念。同时，应该加强基层人员的培训，提高他们的领导水平。
2.
建立健全的农村社会组织。农村社会组织对于村庄的治理非常重要，可以提供丰富的社会服务和增强村民智慧等，受到高度重视。
3.
加强基层司法保障。基层法律服务中心应该在本地区范围内建设，为村民提供必要的司法咨询和参考，保护村民权益。
三、实现长远的乡村振兴计划
乡村振兴是一个长远的计划，需要跨多个维度和时间阶段进行实施。在2023年，我们将采取下列措施，以实现长远的乡村振兴计划：
1.
推进“乡村振兴战略”。“乡村振兴战略”是新时代的重要举措。应该在基层治理体系中深入落实，并把它融入到当地工作中。
2.
推进乡村治理现代化。基于互联网、大数据和等技术的发展，我们可以将基层治理工作实现信息化、数字化和智能化，从而提高效率和质量。
3.
培育发展特色产业。乡村产业是乡村振兴的重要标志。基于本地区特色，促进乡村经济发展，拓展全省和国内市场，实现更高水平的经济发展。
结尾
通过这些有效的措施，2023年，我们将建立一套健全的基层治理体系，提高乡镇治理水平，实现乡村振兴计划的长远目标。只有依靠科学技术和人力资源，我们才能在21世纪的新时代走向成功。这是一个积极的实践进程，可以促进中国基层治理、乡村建设和现代化建设的提升。
篇五：乡村基层治理结构
中国乡村治理：结构与类型
内容提要：
本文通过对构成乡村治理基本结构三方面的要素，村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制以及乡村关系状况的考察，区分出四种可能的乡村治理类型：原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型，然后讨论了乡村治理类型的区域分布并提出了需要进一步实证研究的方向。本文的主要贡献是，通过分解乡村治理的结构，为抽象的乡村治理制度研究具体化、为可以实证展开的经验研究提供了可能。
关
键
词：乡村治理/乡村关系/村庄秩序/结构/类型/区域研究
一、引论
对乡村治理状况展开讨论，不能仅仅局限在国家安排的制度文本，而需要落实到这些制度文本在实践中的对应表现，这些表现的基本部分，构成了现实中的乡村治理的基本结构。我们可以从三个方面来建构乡村治理基本结构，以形成一个讨论乡村治理现实状况和类型的框架，这三个方面分别为：村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制、乡村关系状况。
这里，我们试图建构一个讨论乡村治理状况及类型的基本框架，即依据实践中的乡村关系、村庄基本秩序的生产能力（村庄社会关联度）和村干部的角色定位三个方面，对不同农村地区进行考证。正如
以上讨论，这三者之间存在一些因果关系，其中村庄基本秩序的生产能力是更为基础的因。但其他两维因素并不能简单化约为村庄基本秩序生产能力的函数，因为国家制度安排为乡村关系及村干部角色定位，提供了另外一维活动的框架，正是这个框架，使今日之乡村治理类型与人民公社时期的乡村治理类型，会有一些不同的划分及不同的表现。换句话说，乡村治理的类型，不仅是由村庄基本秩序生产能力决定的，而且是由国家制度文本决定的。
二、村庄自主生产秩序的能力
村民自治的核心是村民的自我管理和自我服务。村庄内部的公共事务，由村民通过民主的办法来办理。无论是否借重村民自治制度，当前中国相当部分村庄具有自主生产秩序的能力，村庄公共事务因此可以较好得以办理。另一些村庄自主生产秩序的能力很低，即使通过民主的办法，也难以达成村民的一致行动，因此难以办理涉及全村村民利益的公共事务。
我们曾将村庄秩序分解为五个方面，即获得经济的协作、保持社会道德、抵御地痞骚扰、一定程度上抗衡乡镇的过度提取和保持村庄领袖在主持村务时的公正与廉洁。村庄秩序具有“建设性功能和保护性功能。建设性功能即可以增加村庄和村民收益的功能，如经济的协作、道德的保持，可以降低村民生产生活中的交易成本。保护性功能即保护村庄和村民合法权益不受侵犯的功能”（贺雪峰、仝志辉，2002）。
村庄秩序构成村民生产生活的基础，缺乏秩序是村民不能忍受之痛。
但是，并非所有村庄都具有自主生产秩序的能力。而在那些可以自主生产秩序的村庄，因为村庄类型的差异，也有不同的村庄秩序的生产方式。
依据村庄自主生产秩序时是否主要借重自上而下的制度安排（文本），可以区分出原生秩序型和次生秩序型两种类型，依据村庄能否自主生产秩序，可以区分为内生秩序型和外生秩序型两种类型。原生秩序即主要依据村庄内非正式组织的力量来生产村庄秩序，比如依靠村庄舆论和血缘组织来实现合作，获取秩序。次生秩序即依靠外来制度安排实现村庄秩序的生产，典型为通过村民自治制度来达成村民的自我管理和自我服务。次生秩序往往不仅需要有一个外来的制度文本，而且需要与农村本身的状况联系起来，并以此作为基础。就我们当前的研究，有两个方面的因素可以构成外来制度发生作用的基础，一是前述村庄内生秩序的力量，这种力量不仅可以构成内生秩序的基础，而且是外来制度发挥作用的基础。正是这个意义上，我们说现代与传统往往不仅不对立，而且现代以传统作为基础。二是强有力的国家力量保证了制度的实施，这种国家力量必须有介入村庄的途径。这方面的典型是村集体经济发达村庄普遍存在着“分配型民主”的实践（贺雪峰、何包钢，2002）。在村集体经济发达的村庄，因为村集体有利可图，村民积极关心村务，各种力量凭借正式制度的安排，介入到村庄利益的分配中来。村干部为了减少自己承担的责任，也愿意依据正式制度安排来运作村务。
当以上两种村庄内生秩序的生产方式都不能正常进行时，村民的生产生活就会陷入无序的困境，外来的实际上总是负无限责任的乡镇政府，就不能不介入到村庄秩序的生产中来。由乡镇政府介入为主生产出来的村庄秩序，就是外生秩序。一个负责任的乡镇政府，面对陷于内生秩序困境的村庄，会想出种种办法避免事态的进一步恶化：他们不得不帮助村民调解纠纷，以行政乃致法律的力量介入从前可能只需要舆论和道德力量解决的老年人赡养问题，组织村民合作兴修水利，防止地痞在村庄为非作歹，并查处以权谋私的村干部，等等。只是在当前乡村治理的格局下面，乡镇政府可以想出的办法并不很多。
如果乡镇财政情况良好，则乡镇可以运用财政转移支付来帮助村庄度过难关。如果乡镇权威很高，则乡镇可以通过约束村干部乃至下派村干部，来帮助村庄维持最低限度的秩序。问题是，当前大部分乡镇的财政及权威，都已经出现问题。更糟糕的是乡镇政府事实上往往不愿意负担生产村庄秩序的责任，他们关注的焦点是获得乡镇自身的利益，尤其是短期利益。这种情况下，他们利用村干部，让村干部完成乡镇关心的政务，而对村干部利用这个机会捞取个人好处不闻不问。这种情况就使村干部不是生产村庄秩序，而是破坏了村庄秩序生产的基础。
小结以上所述，村庄秩序题下可以列出以下图示：
将图示对应到当前中国乡村治理实践之中，就会有很多有趣的发现。我们在后面会讨论这些发现。
三、乡村关系的类型
虽然从理论上讲，乡村关系被定位于指导与被指导关系，实际情况却复杂得多。即使从制度安排上看，乡镇行政（注：包括乡镇党委与乡镇政府，在当前中国农村政治的实践中，乡镇党委与乡镇政府总是合为一体的。）与村委会是指导与被指导关系，却与村支部是领导与被领导的关系。村委会和村支部在决定村庄事务时，往往是一套班子两块牌子，村支部在村庄中居领导地位，村支部书记是当然的一把手。村支部与村委会的关系，往往变成决策者与执行人的关系。
根据乡村关系实际状况，可以列举出三种类型的乡村关系后果。
第一种类型的乡村关系是强乡弱村，乡镇行政可以顺利地在村级实施政务，诸如计划生育、税费征收以及各种上级要求完成的达标升级任务，只要村庄还有回旋余地，村庄大都会积极完成乡镇下达的各种任务，在村庄资源的分配中，乡镇居于强势地位，村庄因此留下诸多因为乡强而产生的问题，特别典型的是高额的村级债务。
第二种类型的乡村关系是弱乡强村，乡镇行政难以在村一级顺利
实施政务，诸如计划生育、税费征收以及各种上级要求完成的达标升级任务，在村庄难以有效完成。因此村级债务较少，农民负担较轻。如果缺少来自工商业的财政收入，乡镇又难以从村庄提取资源，乡镇集镇建设包括乡镇政府办公楼等标志性工程的建设，都因缺少资金而显得破旧。
第三种类型的乡村关系是弱乡弱村，乡镇无法顺利要求村一级协助完成政务，村一级不仅无积极性来协助乡镇完成政务，而且不关心村务。相反，在既缺乏乡镇约束，又缺少村民监督的情况下，村干部或无所事事，或大捞好处。
除以上三种乡村关系类型以外，还有一些其他可能的类型，比如，当乡镇一级财政收入情况良好（依靠工商业或国家拨款），而村一级财政状况很糟，乡镇不依靠村干部来收取税费，相反乡镇却不间断地向村一级分配资源的时候，无论何种乡村关系的制度安排，都避不开乡对村的支配关系，即强乡弱村的状况。这类农村主要或集中在沿海发达地区，或集中在边远山区，我们不在此处展开讨论。
对三种类型乡村关系作进一步的比较，就会发现，三种类型乡村关系往往与村庄自主生产秩序的能力有密切关系。具体来说，一个具有很强自主生产秩序能力的村庄，一定是一个高关联度的村庄，这样的村庄，在乡村关系中一定会表现为强村。在强村的压力下面，如果缺少来自工商业的财政收入或国家的转移支付，乡镇就会变得弱小，其结果，就如前述强村弱乡的类型：乡镇集镇建设比较破旧，人为的政绩工程降到最少，村级债务较少，农民负担也轻。
而一个自主生产秩序能力很差的村庄，则因为村民不能合作，难以在乡村关系中占据主动地位。相反，强势的乡镇为了完成自上而下的政务或就是为了获得额外的好处，强令或诱惑村干部办理种种事务，乡镇可能会强有力地进行计划生育，变着花样增加农民负担，以及借口各种达标升级建设来为乡镇领导人谋取好处。而当村一级被折腾的无好处可捞（所有村集体的资产及信用被变卖干净，村级负债累累，且不再可能从村民那里获取好处）的时候，村干部不再有回应乡镇强制要求的积极性，除非贿赂村干部，乡镇难以在村一级推动政务的开展。相反，居于无好处可捞、无长远利益可期待之位的村干部，因为不怕失去村干部的职位，而敢于放心大胆为利益一搏，他们在完成政务时，会与乡镇讨价还价，在可以从村庄捞取利益时，也大都敢于放肆捞上一把。
也就是说，那些自主生产秩序能力不足的村庄，当村一级还有利可图时，乡镇可以凭借给予村干部短期或长远预期的好处，而得心应手地指挥村干部办理政务。这样的乡村关系就是强乡弱村型。而一旦无法再从村一级捞取好处时，村干部不能从自身的位置得到好处，他们也得不到未来预期的前途，他们便消极起来。而离开了村干部的积极协调，乡镇无力在村庄推行政务，乡镇便会发现，无论办什么事情，除非自己亲自出面，一插到底，否则就会被村干部们应付过去。乡镇有力使不出，使力不到位，最终成为弱乡，由此成为弱乡弱村的关系类型。
四、村干部的角色
在乡村治理实践中，村干部的角色定位是一个十分重要的事情。徐勇教授认为，村干部在村民自治制度背景下，既是乡镇的代理人，又是村民的当家人（徐勇，1997）。吴毅则认为，如果村干部得不到足够报酬，则他们既不会成为称职的代理人，又不会成为称职的当家人，而仅仅是一些图谋个人利益的“撞钟者”，他们甚至利用乡村关系的矛盾来获取私人好处（吴毅，2002）。徐勇是从制度层面来定位村干部角色的，吴毅则从村干部作为一个行动者，及行动动力在何处的角度，来定位村干部的角色。既然本文要研究乡村治理的类型，就应该从村干部作为行动者的动力机制的角度来讨论村干部的角色。
村干部作为行动者，其行为的理由有二，一是获得经济性收益，即作为村干部，可以获得功能性的好处，尤其是正当或非正当的经济收入。二是获得社会性收益，即作为村干部，可以获得他人的尊敬，良好的人际关系，更广泛的社会交际网络及这种交际网络带来的愉悦、面子、体面感、自我实现的感受、政治抱负的达成等等表达性的好处。
作为行动者的村干部的行为理由，与村庄内生秩序的能力有些关系。村干部的声望与面子，来自村庄内部细密的文化网络及由此而生的评价体系。具有内生秩序能力的村庄，往往也是可以自主生产价值的村庄，这样的村庄中，村庄舆论与道德力量可以发挥作用，村民包括村干部，十分在乎他人的评价，正是村庄他人评价的好坏，决定了村干部声望与面子的大小。这种评价体系下面，村干部扮演的角色，不能不偏向村庄，而成为村庄保护型经纪。
如果村庄内的价值生产体系出现问题，村干部的声望和面子不足以构成村干部扮演何种角色的足够理由（即当声望与面子很重要，以致村干部为了声望和面子，而可以抵制强有力的乡镇要求的状况），村干部是否可以获得经济上的好处，及如何获得经济上的好处，对于村干部扮演角色，就具有很基础的作用。具体来讲，有三种情况：一是村干部可以获得正当的经济上的报酬，则村干部倾向于对制度负责，以保持这种经济好处的获取。这样一来，有村民选举产生的村委会更多倾向于作为村民的当家人，而由乡镇具有优先任免权的村支部，则倾向于作为乡镇行政的代理人。村支部与村委会的关系，可能会演绎成乡村关系的一部分。
二是村干部无法获得足以产生动力的正当经济报酬，但他们可以从村干部职位上获取其他不正当的灰色收入或非法好处。因为这种不正当好处几乎不可避免地会损害村集体和村民的利益，而在村庄这样一个范围，村民一定会感受到这种损害，那么无论是村支部还是村委会干部，都会期待乡镇行政的庇护。为了得到这种庇护，他们就会自愿做乡镇在村一级的代理人。
三是当村干部既无法获得正当的经济收益，又无法捞取非法好处时，村干部就会如吴毅所认为的那样，成为一个做一天和尚撞一天钟的“撞钟者”。
以上所谓正当报酬，就是根据相关制度规定应该得到且能够得到的好处。应该得到是制度允许得到，能够得到是制度允许得到的经济
收入所具有的现实财政条件。如果制度规定村干部可以获得若干报酬，村级财政却无这笔支出，则村干部也不能得到正当的报酬。
所谓非正当报酬，就是村干部在制度规定以外获得的报酬，这种报酬的合法性大有问题。比如，在处理村集体资源时，通过以权谋私、权钱交易获得的报酬。
无论是正当报酬还是非正当报酬，都以村庄可以控制资源为前提。村庄资源可以来自向农民的收费，国家财政转移支付，集体经济收入（包括土地收入），可以变卖的集体资源（比如所谓“四荒”），可能寻租的权力（比如土地发包权），村集体的信用（如用村集体名义借贷）等等。如果所有以上村庄资源均已耗竭，则村干部就不可能得到任何正当和非正当的好处。
今日中国农村，税费改革规范了农民负担，《土地承包法》事实上取消了村干部的土地发包权，普遍而严重的村级债务使村庄信用破产及村集体几乎所有资源均已拍卖一空，这使村干部处于无任何经济收益可得的处境。
现在惟一可以指望的是，通过国家转移支付来解决村干部的报酬问题。而一旦村干部的报酬由国家财政转移支付，则乡镇可以凭借掌握着的转移支付权，来借村干部之手完成政务，卡村干部的脖子，从而使村民自治本身越发难以起到作用。
五、村民自治制度的作用与局限
从村庄自主生产秩序的能力方面来讲，村民自治制度能否在村庄运作并因此影响村庄秩序的再生产能力，与村庄内部是否有力量能借重村民自治制度这一外来的法定的国家强力实施的制度有关系。在农民可以高度组织起来的村庄，村民凭借《村委会组织法》的条款，选举代表村民利益的村干部，并可以要求村干部按照村民的要求行为。在村集体经济资源较多时，因为有着巨大好处，村民联合起来，要求村干部公开村级财务帐目，通过民主的办法来管理村级财务及村集体事业。也正是因为有组织起来的村民从村庄内部援引村民自治制度条款，而使村民自治制度在生产村庄秩序的过程中运转起来，并因此成为建构乡村治理结构的力量。
当村庄内部有组织起来的力量援引村民自治制度时，具有正当报酬的村庄的村干部，会在乎来自村民的压力，他们不希望组织起来的村民用合法的制度将自己逼到墙角，比如因为忽视村民利益要求，而被村民罢免或在下次选举中落选。或者村民到处上访告状，说村干部没有民主理财，没有经过村民代表会议讨论就擅自决策等等。那些集体财产较多的村庄，因此会召开村民代表会议，十分正规地决定村务。
在乡村民要求的村委会干部，不愿积极为乡镇行政做那些明显有损村庄利益的事情，比如不愿意超过政策界限去收农民的税费、计划生育、借款上缴等等。乡镇为了将政务实施下去，而不得不倾向强化对村支部的控制，因此造成村支部与村委会的关系以乡村关系为主线展开（景跃进，2004）。但也如前述，在自主生产秩序能力很强的村庄，村支书也很在乎村民的评价，而使乡镇行政强化对村支部控制的欲望
11不能实现。
而在那些不能得到正当报酬的村庄，村民自治制度并不能为村干部带来收益，村干部要么对村民及乡镇行政的要求反应消极（当村干部得不到正当或非正当的足够报酬且村庄自主再生产价值能力较差时），要么想方设法讨好乡镇行政，以换取乡镇行政对村干部捞取非正当好处的默认。这两种情况下，村民自治制度似乎都无法起到作用。
此外，在具有很强自主生产价值能力的村庄，因为村干部特别在乎村民的好评，村干部无论是选举产生，还是上级任命，他们都不愿充当乡镇行政的代理人，而愿意当好村民的当家人，在这类村庄，村民自治制度发挥作用的空间也十分有限。
由此，我们可以看到，虽然村民自治制度提供了乡村治理的基本架构，在大多数中国乡村，并没有真正成为决定乡村治理状况的决定性力量。仅仅在那些村庄内部有力量援引村民自治制度条款，而村庄自主生产价值能力不是很强的乡村，村民自治制度才可以在决定乡村治理状况方面，发挥较大的作用。因此，我们既要看清楚，村民自治制度提供了当前乡村治理的基本架构，又要看清楚，村民自治制度远没有能够决定乡村治理的实际面貌。在某些乡村，及一些乡村的某些时候，村民自治制度不过是浮在乡村治理水面上的一层油：看似热热闹闹，实则没有作用。
以下，我们即以此意见为基础，从两个方面来展开对乡村治理类型及状况的讨论，一是从逻辑层面展开，二是从实证层面展开。
12六、乡村治理类型的界定
我们可以根据村庄价值生产能力强弱，将乡村治理类型划分为两大类。具体就是，村庄自主生产价值能力强的地区，无论村干部是否有足够的正当报酬，村庄必然具有较强的内生秩序的能力，并因此决定了乡村治理的整体面貌为原生的内生秩序型的乡村治理。而村庄自主生产价值能力弱的地区，则因为村干部报酬来源的差异，可以分为三种情况：第一种是村干部有足够正当报酬的情况。因为村干部有正当的报酬，村干部对正式制度的反应应该较为敏感，乡村秩序可以正常维系，这种情况下的乡村治理可以称为次生秩序型的乡村治理。第二种是村干部无足够正当报酬，但能够捞取非正当好处的情况。因为村干部有收益，他们就有行动的动力，因为收益的非正当，他们的行为会引起村民的不满，他们又要获得乡镇的庇护，这种情况下的乡村治理可以称之为乡村合谋型的乡村治理。第三种是村干部既无足够正当报酬，也无法捞取非正当好处的情况。因为村干部既无社会性收益，又无经济型收益（哪怕是非正当的收益），村干部就不会有应对制度的积极性，而会成为消极无为的“撞钟者”，这种情况下的乡村治理可以称之为无序型的乡村治理。这样，我们实际上得出四种类型的乡村治理。以下分别展开讨论：
1.原生秩序型乡村治理
13展开来讲，就是村庄具有很强的原生秩序能力，这种原生秩序的能力不仅表现在村庄提供公共物品的能力方面，也表现在生产价值的能力方面。因为村庄具有生产价值的能力，就使村庄精英为了获取社会性收益，而愿意出任村干部，这些为了获取声望与面子而出任村干部的村庄精英，一定愿意充任村庄的保护型经纪。即使在人民公社时期，那些担任村干部的村庄精英，也愿意与村民共守村庄秘密，在村民自治体制下面，村庄精英更是没有理由作为乡镇代理人，来作会明显损害村庄和村民利益的事情。乡镇行政为了加强向村庄的渗透，愿意任命一些村庄边缘人物来获取对村庄的控制，但这些村庄边缘人物即使在人民公社时期，也要遵从村民的意愿，否则就要冒与全村人对抗的风险。在当前体制下面，乡镇任命边缘人物来掌控村庄，更加没有可能，一是当前乡镇行政力量与人民公社力量相比，已远为不如，二是村民自治制度下，村民行动的空间更大，村民可以通过选举将那些他们不喜欢的人选掉。
在这种乡村治理类型中，乡镇行政的种种达标升级要求，在村一级都缺乏落实的帮手。明显有损村庄长远发展的组织行为，不可能在这类乡村出现。也因此，村一级一般不会有因为自上而下的要求而建造的各种达标升级工程，除非办村办企业失败，村一级一般不会有太高的债务，乡镇行政不能从村民手中收取不明不白的费用，因此乡镇集镇建设，不仅缺少那种以农民负担为基础建立起来的各种站所办公大楼，而且乡镇政府办公的地方也很陈旧（注：除非刚好是工商业发
14达的乡镇，乡镇可以从工商税收中获取大量收入。）。
因为村干部在乎社会性收益，村干部正式的工资收入不会太高，灰色收入几乎没有。村干部不会贿赂乡镇主要负责人，他们也不会以完成乡镇政务来取悦乡镇行政。因为乡镇财政缺少额外向农民多收的预算外收入，村干部也不会向乡镇送钱送物，乡镇干部也大多在正式工资以外，少有意外之财，乡镇干部因此不像“国家干部”，乡村关系较为温和，乡村干部之间的关系较为平等。乡镇负责人也较少是那种武断、粗暴型的气质（这样气质的乡镇干部，很难在村一级开展工作）。
2.次生秩序型乡村治理
展开来讲，就是村庄缺乏原生秩序的能力，村级治理状况较多受成文制度的决定。村庄缺乏生产价值的能力，村庄精英不能从村干部职位上获取足够的社会性收益（声望和面子）。不过，因为村干部可以获取较为可观的正当经济收入，村庄精英竞相争夺村干部职位。在村民自治的背景下，一部分村庄精英走村民直选的下层路线，竭力获取村民的支持，在协助乡镇行政工作时，不愿（也不敢，因为他们愿意长期当这个有着稳定收入的村干部，担心村民下次不选他）得罪村民，也不会因为乡镇的要求，过份损害村庄利益，而另一部分村庄精英则走上层路线，通过乡镇行政支持来获取村干部职位，这部分走上层路线的村干部与选举产生的村干部会在若干事务的决定与执行方面有所差异，但即使是走上层路线的村庄精英也不愿意冒着村民强烈抗议的15风险，去做有损村民利益的事情。在这个意义上，即使走上层路线的村支部与走下层路线的村委会之间产生冲突，这种冲突也会表现得较为温和。
因为村干部有可观的稳定收入，乡镇行政要求村干部办理的政务，只要不是过于艰难，村干部一般都会照办。乡镇行政负责人在乡镇关系中处于较为主动的地位。村干部的行为因为有长远预期，而较为稳健。
但是，如果乡镇行政不断将超过村庄要求的各种任务向村级下达，明显损害村民利益的政务会使村干部之间的矛盾凸显出来，其中的根本原因是，因为有稳定收入从而愿意表现稳健的村干部，在乡镇行政要求和村民意愿之间无法找到中间缓冲地带，这个时候，就可能出现以村支部和村委会对抗（所谓两委关系）为表现形式的乡村冲突（乡村关系）（注：学界分析两委关系时大都以此展开制度想象。）。
3.乡村合谋型的乡村治理
当村干部职位既不能获取社会性收益，又没有可观的正当经济收益时，村庄精英不愿竞争村干部职位，在任村干部因为缺乏稳定的预期收益，而倾向利用手中权力谋取短期收益，尤其是利用村庄现实及可能的资源，来捞取灰色收入，由此造成对村庄的毁灭性损害。
村干部不能获取社会性收益，其含义之一就是村庄缺乏价值生产
16能力，村庄社会关联度低，因此，村民缺乏从道义上及组织上阻击村干部捞取灰色收入的能力。在缺乏有保障的正当经济收益的前景下，村干部倾向以非正当的方式来获得收益。因为村民阻击能力较弱，而使村干部较为容易实施这种获取灰色收入的想法。
村干部如果要捞取灰色收入，惟一的障碍可能是乡镇行政的监督。村庄也会有一些村民到县乡上访，要求查处村干部的不良行为。想捞取灰色收入的村干部必须与乡镇搞好关系，无论这些干部是选举出来的还是上级任命的。村干部与乡镇搞好关系的方式有二，一是坚决果断不遗余力地完成乡镇布置的各种任务，有些任务明显超出了国家政策的界限，二是讨好甚至贿赂乡镇主要负责人。乡镇为了实施政务，也需要村干部有实施政务的积极性，因此乡镇也有意对村干部不良行为不闻不问，以构成对村干部实施政务的激励。这样，在乡村之间就形成了官官相护的官场景观。
捞取灰色收入的村干部，会不顾村庄发展的实际需要，将所有可能好的发展方案，都变成捞取短期利益的手段。因此，他们会借上级的各种达标要求，向农民收取费用，或向社会借贷，然后从工程建设中捞取回扣。他们会将村庄可以支配的所有资源变成现实收入，总之，他们会利用每一个机会来获取个人的好处。村干部捞取好处的行为，村民不会不知道，村民因此对村干部严重不满，村干部与村民的关系会变得极其紧张，不信任，几乎任何村庄公益事业都会受到村民的抵制。
1只要村庄还有资源，或者只要村干部还有捞取灰色收入的机会，乡村关系就仍然能有效运转，乡镇行政的要求就仍然可以在村庄得到回应。但捞取灰色收入的村干部们的短期行为，总有一天会将村庄所有资源耗尽。村干部最终不再有任何捞取灰色收入的空间，乡村治理因此进入另外一种面貌。
4.无序型的乡村治理
一旦村干部既不能获取社会性收益，又不能获取经济收益，村干部职位就不再对村庄精英具有吸引力，成文制度如《村委员组织法》，因为不再有村民对村干部职位的积极追逐，而流于形式。乡镇行政面对消极无为的村干部，除了一再提要求以外，没有任何有效的办法使村干部积极工作。除非乡镇行政事事亲为，否则不能在村庄实现任何有价值的政务。村庄大量的公共事务，也不会有村干部出面主持。面对村民的抱怨，村干部几乎惟一的应对措施是不闻不问或者无限期拖延。与乡村关系和村干部与村民关系相类似，村两委之间也不会有激烈冲突，因为无任何利益可言。
如上所说，以上四种乡村治理类型，是可以相互转化的，尤其是后三种类型，很容易发生转化。七、乡村治理类型的经验研究以中国之大和农村情况之复杂，以上列举的各种乡村治理类型都可能在任何一个地区出现。但就出现概率来说，某些地区因为具有某一方面的共同要素，而使某种乡村治理类型在一个地区出现的概率特别地高，这
1为我们作区域比较及以数据为基础的经验研究，提供了可能。
就全国现实的情况来说，村庄自主生产价值的能力正在快速衰落，村庄的村民越来越从村庄共同体中解脱出来，而面向国家的法律和制度，村庄共同体本身在迅速解体。从村庄共同体中解脱出来而面向国家的村民，变成了国家的公民。虽然村庄仍然是他们生产、生活和娱乐的场所，也是他们获取人生价值的基础所在，但因为外来价值与制度主导村庄和切割村庄，而使村庄价值生产越来越受到外来因素的决定。表现出来，就是村民越来越不关心他人的好坏评价，村庄道德与舆论力量越来越弱，一个传统的村庄好人，却可能被村民评价为“又酸又臭”，意指这个关心村集体事业的人（比如退休的老支书）自己经济条件不好，却在村里指手画脚，“他怎么还好意思！”在这种缺乏自主价值生产能力的村庄，村庄的声望和面子就不足以成为村干部行动的动力，村干部职位对村庄精英有没有吸引力，关键就要看村干部职位的经济收益。
就笔者有限的调查及并依据以上的推断，可以将当前中国农村出现的乡村治理类型概率较高的地区，列举如下：原生秩序型乡村治理，如江西、福建的宗族乡村，徽州农村等；次生秩序型乡村治理，包括村集体经济较发达地区的农村，或国家可以给村庄较多转移支付资金的农村。如温州沿江地带的农村，城市郊区的农村，占有大量资源（煤矿资源、旅游资源等）的农村，国定贫困县的农村等；乡村合谋型乡村治理，如农村税费改革前中部地区相当部分的农村；无序型乡村治理，如农村税费改革后一部分中部地区的农村。
1那么，我们如何从经验研究的角度来测定乡村治理的类型？依据以上讨论，我们可以分别从村庄内部和乡村治理本身各选取三个问题进行调查，从而可以判定出乡村治理的类型来。
1.从村庄内部指标来看，可以选择以下三个问题进行测定：
1a.村级债务状况及村级信用状况：村集体能否以集体的名义借到现金。
1b.村集体收入除来自向农民的收费以外，是否有其他收入来源，及村集体是否有足够相对于必须支出的财政收入。
1c.村集体是否仍然有相当部分可以变卖但没有变卖的集体资源。
2.从乡村治理本身的指标来看，可以选择以下三个问题进行测定：
2a.村庄精英是否积极竞争村干部职位。
2b.乡镇行政能否调动村干部的积极性。
2c.村民对村干部是否存在较多的正面评价。
如果1a、1b、1c和2a、2b、2c均为否定的回答，则为典型的无序型乡村治理。如果1a、1c和2a、2c均为肯定的回答，而比、2b为否定性回答，则很可能是原生型乡村治理。如果1a、1c和2a、2b均为肯定的回答，而比、2c为否定性回答，则很可能是乡村合谋型乡村治理。如果1a、1b、1c和2a、2b均为肯定的回答，2c为否定性回答，则很可能是次生秩序型乡村治理。
七、结语
2中国农村十分庞大，乡村治理的实际状况虽然受到制度规定的很大影响，却与制度规定之间存在差异，这种差异不仅表现在制度规定与乡村治理的一般状况之间，更表现在乡村治理制度安排在不同地区之间的实施差异上面。本文的目的在于，为乡村治理类型研究提供一个理论框架及分析路向。本文的不足之处，是未对自上而下的政策变动（注：包括达标升级任务、计划生育任务、财政转移支付、农村税费改革等。）对乡村治理类型的影响作出细致的讨论。不过，既然我们关心的要点在于乡村治理的区域差异，而一般情况下，自上而下的政策都在全国农村实施，这就使我们的这个不足之处变得可以容忍。今后我们尤其需要做的事情，就是到全国不同区域农村进行不同层面的调查，以检验我们这个研究框架是否适合中国乡村治理研究的现实需要。
参考文献
[1]景跃进，2004：《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》，北京：中央文献出版社。
[2]罗兴佐，2002：“第三种力量”，《浙江学刊》，2002，1.
[3]贺雪峰、仝志辉，2002：“论村庄社会关联”，《中国社会科学》，2002，3.
[4]贺雪峰、何包钢，2002：“民主化村级治理的两种类型”，《中国农村观察》，2002，6.
[5]徐勇，1997：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版
21社。
[6]吴毅，2002：《村治变迁中的权威与秩序》，北京：中国社会科学出版社。
22
篇六：乡村基层治理结构
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学者霍军亮认为，以城市化与工业化为基本标志的现代化带来农村社会的危机和破产，似乎已被证明是全世界的规律。
（一）乡村治理的现实结构
从中央到地方，中国的政权组织共有五个治理层次，它们是中央、省（区、市）、市（地）、县和乡镇。乡镇是国家在乡村地方设立的基层治理单位。乡镇治理的组织结构，包括乡镇党委、乡镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机构（所谓七所八站）、各类协会及社团组织等等。学者郭正林认为，乡镇实质上是“多元共治”，就是以乡镇党委为治理中心，政府组织与社会组织的协同运作。
1、“三位一体”的乡镇政权结构
中国的乡镇政权是乡镇党委——人大——政府的“三位一体”的结构。乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者和制裁者。乡镇人大是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关，也是落实乡镇党委决策的办事机构。
现行的乡镇组织运作仍然深受人民公社时期实行的“党的一元化领导”的影响。乡镇的实际工作，以新的形式强化了党的“一元化”领导体制，使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限，基本上还是五十年代的框架，其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。而且，乡镇组织的条块分割严重肢解了乡镇政府的职能，使其处于有责无权并受制于“七所八站”。
（1）以乡镇党委为核心的权力中枢系统
在现行的乡镇治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心。乡镇党委直接受县（或县级市）党委领导，实行集体决策和书记分工负责相结合的领导制度，形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。乡镇党委权力的合法性来源于中共中央在1999年3月制定和发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》。
（2）以乡镇人大为主体的乡镇权力系统
乡镇人大是最基层的国家权力机关，基本的功能就是赋予乡镇政权治理结构的合法性。我国《地方组织法》规定了乡镇人大的12项基本职权，其中最重要的是由它选举产生乡镇政府，听取和审查乡镇政府的工作报告，决定本行政区域内的重大事项。目前，乡镇人大的权力地位和职权都有待提高。在乡镇人大闭会期间，由于其缺乏常设机关，人大**团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。而且在党政不分的情况下，乡镇人大的许多职权实际上由乡镇党委或者政府所代行，人大“橡皮图章”的形象难以根本改变。
（3）以乡镇政府为主渠道的行政体系
乡镇政府是中国最基层的国家行政机关，是国家政策输出的终端，也是整个国家治理系统的基础设施。“上面千条线，下面一根针”的说法表明了乡镇政府在欢迎下载
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国家行政体系中的基础性和重要性。
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乡镇工作一般分经常性工作和非经常性工作。乡镇政府的大量“中心工作”是非经常性工作。乡镇工作的特点是以完成上级布置的“中心工作”为重头戏。为了高效率地完成上级布置的工作任务，乡镇一般实行“书记挂帅、乡长动手、人大**协作”的三位一体的分工合作的领导方式。由于乡镇政府一直存在人员编制少与上级布置的任务多的矛盾，要求乡镇政府严格按照职能分工、各负其责的行政原则运行，在目前的条件下是不现实的。
2、“条条”与“块块”
迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门（“七站八所”即“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。从实践来看，这种体制是造成“条块分割”以及加重农民负担的制度性根源，不适应市场经济发展的需要，应进行根本改造。
“七站八所”的设立及“条块结合”的管理体制是对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物，其危害表现为：（1）持久的“条块分割”的矛盾。乡镇一直抱怨上级机关控制着“管财管物和有权有利”的部门，剥夺了自己对乡村事务的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且难以进行有效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差”
。（2）“七站八所”的扩张和膨胀是造成乡村“食之者众”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。另一方面，县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，造成“七站八所”及机构和人员不断增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在人员不够的情况下，各乡镇也只能是一人数职，穷于应付，以至于基层牌子“泛滥成灾”。（3）众多的“条条”不仅使乡镇政府不堪重负，最终也使农民群众不堪重负。特别是上级下派机构和部门大都拥有与农民生产和生活直接相关的粮食收购、水电分配、税费征收、土地使用及生产经营等等方面管理权，不少机构在行使管理权力的同时巧立名目“搭车收费”，有的“只收钱、不办事”，甚至“收了钱还乱办事”，对农民的生产和经营横加干涉，乱收费、乱罚款，随意加重农民的负担。取消农业税虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但是，“七站八所”和部门收费的口子依然存在。有不少县直部门甚至不经乡镇和村直接到农村罚款和收费。可以说，现存的“七站八所”及“条块结合”管理的体制不仅是加剧农村管理混乱，也加重农民负担的制度性根源。（4）随着市场经济的发展，一些“条条”及其部门的存在及运行方式日益丧失其合理性。如邮电、金融、农机、农技、文化、广播、经管、客运等等不过是计划管理体制的延续，随着市场经济及改革的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋经济化和市场化，已经丧失作为国家机构行使行业政管理的必要性。（5）现存的“条条”和部门均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治。其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂欢迎下载
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开来，难以实现机构设置和业务管理的优化配置。同时，也使各地方及各部门管理呈现出相当程度的孤立、分散和封闭性，各个乡镇和部门也仅由垂直的行政权力上下联系起来，缺乏横向的联系，一旦上级部门对下派单位缺乏有效的监控，或者垂直领导出现障碍，必然丧失对下派机构行为的有效约束。欢迎下载
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3、乡镇与村庄的关系
（1）“官民共治”的特征
乡镇政权的治理属于国家行政的范畴，村民自治具有社区自治的特征。在乡村治理的综合体系中，乡政包含村政的内容，村政渗透着乡政的要素，乡村治理的行为与制度具有“官民共治”混合性质。
（2）乡镇党委与村党支部的关系
乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系。这种领导体制一直是维系国家与乡村社会政治联系的主轴。党支部建在村庄是中国基层政治体制的特色，也是党领导农村工作的制度保障。村党支部是农村各项事业和各种组织的领导核心，实质上是党的执政权在农村社会的贯彻或延伸。乡镇党委对村党支部直接全面的领导，使乡村两级基层党组织结成了类科层制的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政府”的功能特征。乡村党组织系统是中国乡村政治的实际整合中心，这种治理结构决定着乡——村政治关系的基本特征。
（3）乡镇政府与村委会的关系
《村委会组织法》规定，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级关系。乡镇政府对村委会的权力，不能像乡镇党委对村党支部的那样直接领导，而是要通过指导、协商、合作等行政措施来实现。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。但在现实生活中，乡镇政府干部习惯于把村委会看作自己的下级机构或“腿”，习惯于采取行政命令的方式，这就难免与村委会的自治性质产生冲突和矛盾。而且，国家下达给乡镇政府的硬性任务越多，乡镇政府就越倾向于行政命令的工作方式。因此，乡镇政府与村委会的关系，在形式上是“指导与被指导”的关系，而在实际运作上往往表现为“指挥与执行”的领导与被领导关系。
（4）乡政与村政的两个纽带
在现实的制度框架下，乡政与村政之间依赖两个纽带而连接起来，一是以党组织系统为载体的“党的纽带”；二是以政府系统为组织载体的“行政纽带”。上级强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，目的是通过强化“党的纽带”，来保障村庄不脱离国家政治控制范围，使“村民自治”不至于演变成不受制约的“村堡政治”。这两个纽带自上而下地在村庄社区的交织。村庄二元权力决策之间的矛盾以及调节，在很大程度上取决于上级党政关系及其变化。在实施村民自治的过程中，如何保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免以党代政的弊端，确实是村政制度建设所面临的一个亟待解决的大问题。欢迎下载
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（二）乡村治理面临的经济危机
当前乡村社会危机的经济表现为：近年来中西部地区农产品价格下降，农民收入增长缓慢，农民负担日趋沉重，乡村债务恶性膨胀，乡村经济发展难以为继。
1、乡村巨债背后的隐患
农业部1998年的统计表明，全国乡村两级债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元。另有官员统计，中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。还有基层干部推算，全国近3000个县（市），如平均每个县（市）的债务按2亿～3亿计算，全国农村债务大约在6000亿～9000亿元之间。但有专家学者认为远不止这个数。财政部科学研究所研究员白景明认为，在省级行政单位中，乡村债务总额有的达279亿元，有的省的乡村债务总额超过了这一规模，如果采用取中间值法则估算，全国乡村债务总额不会低于6000亿元。如果采用高值推断，全国可能突破１万亿元。乡村债务占我国ＧＤＰ的比重在5％～10％之间，占我国财政收入的比重在30％～50％之间，乡村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担，在转轨时期已积累成为一个沉重的、影响到国家财政安全和乡村社会稳定的包袱。但目前中国对乡村两级债务总额尚未有完整的统计体系和统计结论。
白景明认为，没有任何一个国家像我国这样轻视地方政府债务管理。西方国家很早就从理论、政策、法律三方面应对地方债务增长，因而时至今日未出现大的问题。我国在转型时期，政绩型评价体制使每一个上级都可能会布置一些短期行为式的任务，而只对上级负责的每一个下级，都可能会执行对农村未来发展构成长期不良影响的决策，这是导致乡村负债恶性膨胀的最根本原因。我国乡村负债的程度已陷入无人控制的困境，上级政府把乡村政府的举债行为看做是一般性经济行为，正是上级政府对乡村负债的漠视，导致了乡村负债的无度和欠债不还。而乡村负债的特点是债权人结构复杂，债务利息高（其借贷利率一般都在15％以上，有的甚至高达20％～30％），债务累积时间长且呈逐年上升趋势。中国社会科学院农村发展研究所课题组调查研究表明，乡村债务已经引发了激烈的农村社会矛盾，“以债抵税”现象普遍存在，乡村政府和组织正常运转受到影响。此外，乡村债务已经使乡村政府和组织提供公共产品和服务的能力受到影响。欢迎下载
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2、原税费征收体制存在弊端
学者项继权认为，原税费征收体制存在弊端：一是“多头征收”。农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；二是“政府征税”。虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会征收；三是“户交村结”。虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但事实上是由村代征代缴，间接征收；四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；五是“行政强制”。一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资，给予一定的处罚；另一方面对完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。
显然，原税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供公共服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托代征”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的代理者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题。“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因之一，且依靠行政手段征收税费不可避免引发干群矛盾。
从历史上看，历代王朝均未能消除农税代征者欺上瞒下、加征加派、从中渔利的弊病，也难以杜绝因上催下抗难以完成粮款任务使代征者陷入倾家荡产、无人应役的境地。在任何社会中，委托者与受托者之间的信息始终是不对称的，委托者也难以对受托者进行有效地监督。过分地放纵和过分地施压都会使受托者的行为发生变异。也正因如此，委托代征有着内在的危险和风险，取消农业税是一种“一劳永逸”的解决办法。对于当前已经陷入财政困难的农业县市来说，如何保障其合理的稳定的财政来源，是取消农税后首先必须解决的问题。否则，农民负担同样可能反弹。当然，取消农业税及农业特产税并不是取消农村所有的税种，更不是不需要独立而高效的农村税务征管机构。因此，对于农村税费征管体制的改革仍然有其现实性和必要性。在中国这样一个农业大国，面对广阔的乡村和分散的农民，征收任务与征管能力之间的矛盾将是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益则始终是一个难题，也是中国乡村治理的困难之所在。
（三）乡村治理中的低水平社会关联欢迎下载
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学者贺雪峰认为，农村社会处于深刻的危机中，而造成这种危机的，除了经济政治两维因素以外，农村社会关联这一结构性因素也具有不可忽视的影响。
1、村庄社会关联
在每一个特定的社会中，人与人之间都会发生种种并不均质的联系。这些联系构成一系列的结点和凸凹结构，从而使这个特定社会本身复杂化。举例来说，在一个村落社区范围内，人们大都会以家庭为基础，以差序的形式向外推展形成自己的关系网络，这便是费孝通先生所谓的中国乡村社会中的“差序格局”。处于“差序格局”的村落中，人们便依关系远近来建构利益群体，并以这种关系远近来划界展开利益斗争。特定人际联系的性质与深度，决定了人们在为获得利益和声誉所进行斗争中的协作能力与状况。
在当前中国社会，人与人之间社会关联可分为三种类型：（1）传统势力特别是宗族势力依然强大，人与人之间社会关联严重受制于宗族影响的社区，宗族联系超越人与人之间的其他联系，宗族利益成为人与人之间进行划界的主要工具，宗族成为社会中最为显明的结构。（2）经济比较发达，特别是个体私营经济比较发达的农村地区，农村社会经济分层十分明显，农村经济精英因为掌握着大量经济资源，而在一些方面对其他人形成了关系网络上的优势，这时，既存在经济精英内部之间联系强化的趋势，也存在不同精英之间争夺对村民关系主导权的趋势，经济精英开始替代权力精英，普通村民聚集在经济精英们的呼号下面谋求自己的利益和表达他们的意愿。（3）传统迅速消解而经济又不很发达，无论是传统权威还是现代权威都未发展起来，村民在某种意义上既失去传统的关联，又未建立起现代关联。第一类关联为法团主义者所主张；第二类关联“公民社会”论者所主张。无论是哪一种情况，农村社会关联度都十分强劲，农民作为一个集团的意愿，国家不能忽视。特别是这种社会关联已经产生出突生结构的情况下，如在经济发达地区已经或正在出现的“非官方的、非正式的民间经济和组织”，和大量私营企业，再如在某些地区宗族组织的重建等等，都使得这些地区的社会关联呈强势扩展，其对外表达政治社会意愿的能力和对内维持秩序和合作的能力，都大大增强。在当前中国农村的大多数地区，农村社会关联属第三类关联，没有突生结构，这种情况下，无论是对外表达自己的经济社会意愿，还是对内维持内部秩序与社会协作，都相当困难，农村社会处于一种甚至比以前更为软弱无力的困境之中。
2、社会关联影响乡村治理
好的乡村治理应该解决两个方面的问题，一是在与外界的联系中，具有讨价还价的能力，而不沦为任人宰割的羔羊。二是必须协调好内部协作，以经济地解决共同面临的社会秩序和生产合作等问题。欢迎下载
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解决以上两个问题，都与社会关联有密切联系。无论是传统还是现代社会关联比较强的农村，特别是存在有突生结构的地方，一定区域农村社会的人们都有可能以一个整体来理性行动。整体行动不仅可以抑制外界的掠夺，而且可以带来廉价的秩序和协作。但是，在社会关联度不高的农村社区，农民作为一个整体行动起来就会十分困难，这个时候，无论是对外界掠夺的抵制还是在内部协作的达成上，都十分困难，社区内部诸多不经济行为比比皆是，乡村治理处于不良状态。具体地说，在农村社会关联度不高的社区，国家对农村社会的超额提取成为可能，社会缺乏抑制这种提取的能力，乡村社会可能因此而将危机向深处转化，国家与社会关系失去了本应具有的弹性互动的韧性，社会地痞也会借助暴力来骚挠农民。而在内部合作方面，大量公益事业无人过问，社会公道不再具有强制力，“各顾各”的村民丧失了对集体事业的热情和集体事业可以为自己带来好处的信心，一些临时的，缺乏长远眼光的事情到处发生。生产合作、公益事业、社会舆论都不再具有价值。
任何一个社会得以存在的基本前提是解决内部的秩序问题。在当前实行村民自治的情况下，由村民选举产生的村委会这一结构应该在抑制上级过度的提取和形成内部的协作上，发挥一些作用。但事实上，在社会关联度较低的农村选举中，一个方面，村民的自由往往是不受其他结构性力量(诸如宗族，经济大户)影响的投票自由，另一方面，每个村民只拥有分散的一票，不足以构成与当选村干部之间的互动，选举出来的村干部并不能从他的得票中感受到真正的力量。有时村民干脆就选那些强悍的人来当村干部。这些强悍的人来当村干部时，他们强烈的个性使他们敢于抵制上级的不良安排。他可能凭借自己的身体暴力和以身体暴力为基础的语言暴力，对村内一些破坏公益的行为进行严厉处罚。有时，这些选举出来的强悍的村干部们，反而将村庄治理得较好，但显然，他很少依靠选举获得了可以治理好村庄的资源与力量。也正因为这些选举出来强悍的村干部们并不从选举中获得什么，他们在村庄治理中就可能有时有益，更多的时候有害，以至村民不久就发现，他们对那些选出来的横行霸道的村干部无可奈何。
在社会转型时期和市场经济的初步发育之下，农村社会充满着骚动不安的气息。乡镇在向村民收取税费时竭泽而渔，村民根本不关心那些日渐沉重起来的村级债务，村干部们也可能因为无长远预期而不负责任。在各级政府都存在短期行为及政策常常不配套的情况下，如何让乡镇政府对人民负责？假若在农村社区，村民之间存有强有力的关联机制，村民具有强大的一致行动能力，情况就可能有些不同。比如在村干部高息借贷上缴提留时，高息可能留下祸患全体村民的理由，就可以让村民一致行动起来，迫使村干部考虑高息借贷的后果。不仅是借贷，而且所有重要的与全体村民利益相关的事项，因为村民强大而一致行为的可能性，致使村干部们不得不慎重对待。选举可以进一步加强村干部对强大而一致行为的村民集团让步。在社会关联紧密的农村社会，大致不会出现明明是将农村推向绝境，村民感到无可奈何，乡村组织得过且过，所有人都眼睁睁看着走向深渊的情况。而在那些社会关联较弱的地区，已经有太多的农村走向了较一般农村危机严欢迎下载
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重得多且并非非得如此的困境之中。
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（四）当前乡村治理模式的政治局限
目前中国政治所面临的是结构性的功能障碍，具体来说，就是其贯彻意志的能力远小于形成意志的能力。经济学家诺斯指出，经济制度的演进要求政治制度从非正式化走向正式化，即依靠法律手段和独立的司法机构来约束统治者及其代理人的行为，否则经济制度将难以得到有效的实施。在乡村基层的实际生活中，制度的实际影响力是极为有限的，在国家设定的制度原则与制度的实际运作之间，存在着明显的不一致。这种制度危机使乡村经济制度变迁可能产生的绩效为乡村政治的结构性障碍所吸纳，从而难以在实际生活中得到体现。
1、乡村治理模式的惯性
学者张鸣认为，历史留给乡村自治的是带有很浓的传统色彩的基层政权，基本上属于任务导向的，只关心税收和秩序的问题，且行政效率低下、结构相对臃肿。现在的基层政权，不仅承担着与传统政府类似的事务，而且还负有领导当地经济发展的职责。结果，一方面“拍脑袋”式的“首长工程”在乡镇甚至村庄遍地开花，造成大多数乡镇陷入了足以令它们破产的债务危机。而且，政府机构自身福利过分依赖“创收”，本身已经使政府行为趋向牟利化。另一方面，刚刚从行政体系中剥离出来的半行政机构，诸如电力、电信、保险等部门理直气壮地走向牟利化，垄断性和强制性地向农民榨取高额利润，它们的行为往往又和基层政府行为搅在一起，强化了政府行为的牟利化趋向。而且，乡村政权仍然带有过去动员体制的色彩，不仅治理架构是划一的半军事化的残余，而且基本的政治运作方式也还是运动式的，以任务导向的政府面对各种上面下来的刚性任务，必须刚性地执行，根本不允许村级架构有任何的讨价还价的余地。
2、“明星村”治理结构的内在矛盾
学者乔新生认为，在中国乡村普遍实行承包制的今天，以华西村为代表的中国明星村的治理模式面临特殊的困难，它必须以社员个人财富的不断增加来证明组织的优越性，而这样做与发展集体组织经济又存在着一定的矛盾。随着明星村的发展壮大，明星村的内部治理结构也发生了倾斜。少数人的决策代替了当初的集体选择，民主的气息逐渐地淡化了。为了防止不同的声音出现，以集体财富的再分配为主要约束机制，辅之以个人崇拜的治理手段被不断强化，这对明星村来说不是一个好的兆头。因为集体主义下的治理结构是建立在最充分民主基础之上的。在集体组织内部必须实行彻底的民主管理。这种民主管理不同于民营企业的内部分权决策，也不同于国有企业的厂长负责制下的职工代表会制度，而是一种绝对的民主体制。在集体组织内部，每一个成员拥有绝对平等的权利，他们通过集体投票决定组织的事务。如果村民的权利无法实现，那么集体主义的灵魂就不存在了。一个只有集体主义的躯壳，而不具备集体主义灵魂的村庄不可能再沿用集体主义的治理结构发展下去。欢迎下载
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集体主义的治理结构是建立在一定的道德高地之上的，这种近乎无私的组织结构在险恶的环境中往往有顽强的生命力，因为任何一个成员的生存都必须依赖其他人的帮助，以色列的基布兹就是一个非常典型的例子。在明星村的治理结构中，不是没有集体决策的形式，而是这种集体决策的形式被异化了；不是没有个人财富，而是个人财富与集体财富混淆在了一起，或者说有人故意将个人财富与集体的财富混淆在一起；明星村不是没有集体劳动，而是在集体劳动的过程中，引入了现代企业的治理结构，实行所谓“外圆内方”，而这种现代企业治理结构又在制度上否定了集体经济组织的管理原则；明星村不是不允许个人私欲，而是没有用集体主义的道德原则引导每一个人将个人私欲和集体的发展紧密地联系在一起，或者说，少数人的私欲试图代替大多数人的私欲，集体主义的决策原则失败了。明星村内部民主的异化可能是导致今后明星村衰败的最大原因。
3、乡村自治的二元张力
有统计显示，全国村支部与村委会关系协调并能顺利开展工作的不超过60%。学者霍军亮认为，村“两委”矛盾主要为三种形态：支部“贪政”，即村支部把党的领导绝对化，事必躬亲，村委会不能独立行使职权；村委“揽政”，即村委会事事越权“不让管”，而党支部无原则退让“不愿管”；两委“夺政”，村支书和村主任都想把权力完全集中到自己手里。
造成此种矛盾和冲突的原因主要有：
（1）“公共管理领域”的诱导。安妮·奥罗姆认为，对有着共同目的的两个不同的组织而言，如果双方在职能和权限等方面没有重合，那么都可以按照自己的逻辑运作下去，不会发生冲突。但是，如果双方在职责、权限和管理对象上没有做出明确的划分，存在管理上的公共领域，这些公共领域就构成了不同组织之间的“冲突点”。《中国共产党基层组织工作条例》规定：村支部的主要职责是讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。而《村委会组织法》则规定：村中大事应由村民通过村委会、村民代表会议和村民大会等自治组织来决定。这就出现了“公共管理领域”，“村中重要问题”和“村中大事”如何界定没有具体的标准。按照这些规定，村庄中自然就有两个决策中心，一个是村支部，一个是村委会，一旦村支部与村委会的意见不一致，组织间的冲突就不可避免。
（2）传统体制的影响。在计划经济体制下，往往是由乡镇任命的党支部书记决定村中的一切事务。但随着村民自治体制地确立，农村的治理就产生了双重矛盾：一是任命制与选举制的矛盾，即党支部成员由任命产生，而村委会成员则由选举产生，形成了“上级来人找支书，村民有事找主任”的局面。二是二元决策的矛盾，党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。欢迎下载
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民主选举使村主任在村务决策中的位势增高，而传统体制仍然捍卫着党支部书记的优势地位，出现了法律与传统体制、传统观念的矛盾。欢迎下载
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（3）权力结构的失衡。“两委”关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家与农民的关系。村党支部不仅是对村庄公共生活进行政治领导，更重要的是扮演了国家行政机构的角色，行使的是国家行政权力，更多的是体现和维护国家利益。而村委会更多的是扮演“村民当家人”的角色，本质上反映的是村民的利益。于是也就出现了两种利益中心和两个权力中心，两委冲突就是行政权与自治权冲突、政务与村务冲突和国家与农民关系紧张的外显。由于两种权力中心之间没有任何缓冲地带，没有设置特殊的“安全阀”，直接导致了两者的正面冲突。
（4）行政指导的错位。在村民自治过程中，行政指导缺乏系统的、规范的政策规定，指导的程序也不完善。在指导中往往又是就事论事，缺乏示范效应，或者以包办代替指导，甚至出现因指导者认识不清、经验不足而导致指导失误，使村委会的组织目标难以实现，大大降低了法律的严肃性和村民对党支部与政府的信任度。
4、乡村自治的弱势地位
学者徐湘林认为，乡村自治的制度安排在实践过程中具有很强的行政主导性，自治权威仍然带有相当程度的官僚化特性，表现为村一级权威来源的转移并不彻底，村党支部仍然是村级权力组织的核心；而村委会的权威仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是，县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权，对引起争议的决定拥有实际的裁决权。另外，这种村民民主自治的功能只限于自治组织内部的利益调整。由于权威的依附性和自治规模的限制，村民自治更多是表象性的而不是实质性的。由于相互隔离的、分散的单个行政村落的自治和民主选举自治组织不可能直接影响国家层面的政策选择，难以约束基层政府的行为，故而无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。国家通过政府基层行政机构对农村社会的强控制治理模式也没有发生本质上的变化。所以在目前的情势下，中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型，不能够彻底解决农业、农村和农民在现代化和市场化进程中所面临的发展困境。
5、乡村治理结构的制度性缺陷欢迎下载
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乡村治理结构是指乡村治理权力产生、运作与变更的制度安排与组织架构，具体由一系列制度规定。制度由非正式约束和正式约束构成，前者包括道德文化、社会习俗等行为规范，后者包括政治规则、经济规则和契约等。
学者刘晔认为，当前乡村治理处于一种低稳定的结构状态，它不断卷入甚至制造社会冲突。一方面，它与乡村社会的利益处于脱节状态，其权威合法性受到挑战；另一方面，它没有有效连接国家目标与社会目标，其工作效能受到危害。具体来说，低稳定的乡村治理结构通过两个互相关联的特征表现出来。第一个特征是蜂窝状结构的加剧。改革以后，国家的退出使乡村权威获得了自由行动的更大空间，他们强化“集体”财产支配地位，严格控制资源分配权，实际上形成了与国家利益、农民利益关联性很弱的自治体系。这种状况导致第二个特征，即政策执行中变通方式的普遍化和常态化。变通的特点在于非程序化与非规范化，其微妙之处在于似是而非，表面上看，它所遵循的原则及试图实现的目的与国家和上级政府的政策目标相一致，但经过变通后所达到的实际目标就其更深刻的内涵来看则可能与原目标从根本上背道而驰。改革初期，变通作为制度运作的正当方式是为了鼓励各个地方的大胆探索。改革至今，当国家需要重塑权威时，原来推动改革的措施，已经成为乡村治理权威对抗上级政府的手段了。
当前乡村社会的诸多冲突，根源在于乡村治理结构的制度性缺陷。在治理规则方面，乡村权威没有贯彻统一普遍的代表国家的治理规则，相反，乡村治理组织发展出了自己的治理规则，并取代了其他组织的授权有效性，代替宪政组织实现村民的一般权利。由此，村民生活的一般权利并非由抽象意义上的宪法或国家授予，而是在实际意义上由他们所生活的初级治理组织授予。乡村治理组织往往具有在长期实践中被默认的权力，大量成文的或不成文的乡规民约强化了乡村治理组织的这种权力，国家治理规则的刚性被谈化，特殊处理成为乡村秩序的主流特征。乡村治理组织的巨大权力与制度空间表明，在治理规则方面它仍因循乡间的惯例，乡村社会仍在乡村权威的控制之中，尽管各种政治变革改变了权威集团，但近代以来形成的权威与乡村社会的基本结构没有改变，国家与社会的有效整合并没有产生。
乡村治理结构中这种不同于国家治理的“潜规则”，构成了乡村秩序的制度基础，并导致国家政权建设中严重的行政低效性，一种实质上的自治在不必与国家法制发生明显对抗的条件下得以成立。这种潜规则体现在一系列的地方性制度中，并维系着现阶段乡村权力结构的内聚。从财政制度来说，乡村治理组织的税收收缴范围和数量显然不在上级政府的控制中，只要是针对公事工作，公开违背行为并没有经常面临严厉惩处的的风险，多数情况下按照基层自定的原则行事是成功的。所有这些惯例，都方便了基层财政掌握在极少数权威人物手中。而在一般情况下，上级并不追问这种权力是否得当，除非遇到专门的运动或引起广泛的不良影响。同时，一旦破坏这种上下默认的定税权力，基层执行上级指示的效率欢迎下载
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会更低。这样，国家对财税的支配权，就在不经意中被层层削减。在土地承包方面，1993-1997年间，国家连续下发的文件要求延长土地承包期限，将第一轮承包到期的土地再延长30年，以稳定现有制度。但在乡村两级，土地调整行动仍在按照各地自己的需要展开，延长承包期限的政策遭到变通执行，因为保持调整土地的权力涉及基层组织的存在基础——对资源的控制权，因此乡村治理组织总是用各种借口和方法抵制国家政策的深入，维护自己的控制权。从这个意义上说，“人地矛盾”在很大程度上是默认的不良制度造成的，这种制度使得国家政策在有效解决矛盾方面无能为力。同时，基层组织还积极阻止来自乡村个体的控制权竞争，他们发展出一系列集体经济组织，强调集体资产的管理，以阻止民间经济组织扩大对资源的控制能力。这种集体所有制往往是形式上的，许多基层公务人员的私人需要在制度上被“合理”地纳入公费支出的范围，这使得他们从利益上成为集体所有制的坚实基础。这样，集体所有制在缺乏有效约束的条件下，演变成基层干部群体所有制。最后，当前乡村治理中的人事制度安排与真正意义上的选举尚有相当距离，尽管上级政府有挑选、批准与任命村官的权力，但选人的重要过程却是从基层开始的，被乡村干部不容的人很难在村干部位置上做得长久。基层长期形成的人事更替的程序是：原村班子提名，乡镇政府派人进村考察，取得共识后组织选举，再报乡镇政府批准任命。这种制度事实上将选择权赋予乡村两级治理组织，村民不可能广泛介入。这样，乡村共同利益的内聚通过人事变动得以保存。欢迎下载
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潜规则以及作为这些规则体现的地方性制度，使得乡村治理组织构成了一种“隔离地带”，将国家与乡村民众隔开。它既阻止国家管辖权的干预，也使乡村干部滥用职权时国家难以施行有效的监督。当前的乡村治理组织融合了传统乡村权威和官方身份，以形成治理的合法性来源，它不必像绅治模式那样通过对社会公共事务的贡献去获得合法性地位，也不必像政社合一的官僚组织那样，仅仅依赖官方身份行动，它通过实施自己的潜规则，并控制集体财产和资源，建立相互支持的政治网络，巩固并强化了乡村社会的秩序，它通过将国家的治理权形式化和抑制村民参与的实践，将国家和乡村社会的影响降到最低限度，乡村治理已经发展出了一种利益相对独立的政治团体。
6、乡村治理的结构和体制“瓶颈”
从国家政策结构的层面看，因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫穷落后。在税负方面，以前的“城乡差别”的税收体制使得了农民比城市人口承担了更多的税负。90年代以来，随着市场体制的不断发展和外资企业的流入，乡镇企业普遍不景气，影响到乡镇企业对农村的反哺能力。在中西部地区有活力的乡镇企业更少，且生产效益差，对农村的反哺能力更为有限。
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从行政管理体制的层面看，由于财政权下放、行政承包、和压力型体制的强化，县、乡农村管理体制形成高成本运行的格局。县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断的自我膨胀，为了生存，乡政府必然需要增加“非规范性收入”以补贴财政支出，其办法是将这些财政缺口通过软约束的“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。农民与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化，这种情况在中西部较为贫穷的地区尤为严重。
十六大以来新的国家领导集体业已将解决“三农”问题列入重要政治议程。一些相关的具体政策已进入试点推行阶段，同时加大了中央财政对包括义务教育在内的农村公共财政的支持。但是，在国家农村整体政策没有结构性变化以及县乡管理体制没有进行实质性改革的情况下，解决具体问题的具体政策大多遇到执行难的政策瓶颈，触及到了国家宏观政策中的结构性问题，涉及农村治理模式、农村基本政策和管理方式的大幅度调整和创新。只有通过国家政策结构上的重大调整和行政管理体制上的重大改革才有可能彻底解决目前的困境。具体讲，国家的宏观政策必须打破“二元”社会政策基调，进一步改革现有城乡分离的相关政策，允许农村剩余劳动力向城市劳动力市场的合理流动，减少农村人口，加快城市化进程。这些政策必然要涉及到城乡利益结构的重大调整，涉及到乡村治理中国家和乡村社会关系的调整。
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